城市与减灾期刊

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老有所养——看国外养老保险模式想我国养老保险改革

燕秋梅

养老保险制度是发展经济维护社会安定进而实现经济现代化的有力保障。使每一个社会成员都享受到社会养老保险，并不断提高老年人的生活水平，既是人类社会的奋斗目标，也是衡量社会发展水平的重要标志。19世纪末，特别是二次大战以后的50多年里，养老保险制度伴随着工业化浪潮在世界范围内逐步普及并迅速发展。据国际社会保障协会统计，1997年世界上实行社会养老保险的国家和地区有116个。由于这些国家和地区经济发展水平不同，历史传统各异，因而他们所采取的社会养老保险模式也不同，概括起来有以下四种：
    第一种是统筹型养老保险模式。这种模式是一种高度计划经济体制下的产物，首创于原苏联，曾在中国、朝鲜及东欧一些国家中广泛运用。它的特点是国家宪法把以养老为主要内容的社会保障制度确定为国家制度，由生产资料公有制保证的“老有所养”是公民应享受的权利。老年社会保险资金的征集、运营、给付全部由政府和企业负责，受保对象不作任何缴纳，在退休或丧失劳动能力后，享有国家法定的保险待遇。统筹型养老保险着眼于近期，容易为人们接受，易于形成制度，能够体现社会保险互助互济的功能，在保险基金的计算方法上也简便易行。但是它对国家的依赖程度很大，其支出全部由政府及企业负担，养老保险金的发放也不完全与劳动贡献直接挂钩，具有较强的平均主义倾向，影响了效率的提高。而且由于缺乏数量上的长期规划，没有必要的积累，容易造成随人口老龄程度的提高，国家负担越来越重，国家财政难以承担的被动局面，给社会稳定和经济发展带来负面影响。
    第二种是福利型养老保险模式。这种模式是在经济发达、整个社会物质生活水平有较大幅度提高的情况下实行的，起源于英国，后来传到北欧以及加拿大和澳大利亚等国，瑞典是这种模式最突出的代表。它的特点是将养老保险作为福利政策的一项主要内容，强调待遇享受的普遍性和高水准，不仅把全体国民都纳入保险范围，而且个人不交纳或交纳低标准的养老保险费，养老金主要由国家和企业负担。福利型的养老保险模式由于国家包得过广，标准过高，造就了大批“懒汉”，使劳动生产率下降，消费增长高于生产增长，政府财政不堪重负。同时高福利必然导致高税收，挫伤企业的积极性。而且，由于用在生产方面的资金减少，社会成本提高，产品在国际上竞争力下降。 结果是为了公平而牺牲了效率。目前，推行福利型养老保险制度的国家已经走进了困境。瑞典经济学家、诺贝尔经济学奖委员会主席阿萨·林德伯克认为：福利体制使公共开支的增长超过了总资源的增长，福利无论就其范围还是就其内容来说，都是有限度的，超过了极限就要进入危险境地。
    第三种是自保公助型养老保险模式。这种模式是在工业化取得一定成效，经济有较雄厚基础的情况下实行的，它源于德国，后来为美国、日本所仿效。其特点是强调养老主要是个人的事，因此应以自保为主，国家予以资助。该模式的保险对象覆盖全体工薪人员，雇员和雇主定期按工资的一定比例向国家社会保险机构交纳保险费，国家在养老保险金的筹措上让税、让利，并在养老保险金入不敷支时，从财政收中予以弥补。受保对象领取养老金要先参加投保并投保到一定年限，同时要达到法定退休年龄。自保公助型 强调效率，将公平放在第二位。由于保险基金来源多元化，所以对国家的依赖程度相对较低，在一定程度上体现了权利与义务对等的原则。但它也存在着入不敷出，财政赤字日益扩大的问题，只是在程度上比福利型养老保险模式要轻一些，因此也面临着改革的问题。
    第四种是强制储蓄型养老保险模式。这一模式在智利及中国香港特别行政区等十几个国家和地区实行，但最为成功的只有新加坡。它的特点是强调自我养老保障，保险资金筹集主要靠雇员和雇主缴纳的保险费，国家一般不拔付资金。雇员和雇主的投保费率比较高，所交保险费记在雇员个人名下，专款专用。雇员退休后养老金的给付取决于退休者在业期间的工资水平，总投保费率和国家保险机构规定的年利息率。强制储蓄型养老保险对国家的依赖程度最低，体现了养老保险的储备功能，有较为稳定的经济保证。但是由于它过分强调自我养老保障，投保费率过高，加重了个人负担。而且这种模式对每个单位和劳动者分别立帐，分别核算，使基金的互助互济成份很小，单位间、职工间养老待遇差别较大。另外这种模式的实施除了要求设计和精确计算供款率和利息率外，更重要的是建立一个将征集、运营和支付老年社会保险基金为一体的事业单位，并保证筹措的资金增值，所以实行难度较大，只能在特定条件下取得一定的成功。
    上述四种养老保险模式各有利弊，其共同的基本特征是强制性，即由国家立法强制实施；互助性， 即按照“大数法则”筹集建立养老保险基金，分散风险；保障性，即保障最低生活，维护社会安定。但这四种模式都不能适应市场经济和竞争的需要，做到养老社会保障的收支平衡。特别是随着人口的老龄化和人民生活的普遍改善，刚性的养老保险福利支出迅猛增长，进而导致政府财政赤字，使整个经济陷入困境。因此，探索出一条新的、具有充分灵活性、伸缩性，能够随着社会经济状况和社会承受能力的变化而相应调整的养老保险制度，已成为各国经济学家和社会保障学家的共同任务。
    我国自20世纪80年代以来，随着经济体制改革的逐步深入，对传统社会保障制度尤其是对面向城镇职工的养老保险制度进行了改革。改革的主要进展表现在：（一）建立了基本养老保险制度，基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合；（二）根据1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了企业和职工的缴费比例、个人帐户的规模和养老保险的计发办法。各地养老保险制度向全国统一的养老保险制度并轨；（三）全国养老保险实行属地管理；（四）养老保险统筹发展到省级统筹；（五）养老保险基金实行收支两条线管理。各级社会保险经办机构收缴的养老保险费进入社会保障基金财政专户，需要支出时再拨入社会保险机构的基金支出帐户。同时社会保险机构不再从基金收入中按比例提取管理费，改由财政预算核拨经费。我国养老保险制度改革虽然已经有了一个良好的开端，但还存在不少问题。突出表现在：养老保险覆盖面狭窄，存在着地区与部门的差异性；商业保险和各种补充保险水平低；管理系统不统一，各自为政；全国范围的管理缺少章法和必要的规范；养老保险基金征收困难，筹资手段软化，保值问题日益突出。这些问题的存在，给深化经济体制改革造成了一定的障碍。另外，我国的人口老龄化问题由于现行的人口政策将来势凶猛，避免人口老龄化引发的经济与社会的全面危机，关键之一就在于养老保险制度是否科学合理，因此建立适合国情的科学合理的养老保险模式十分重要。总结国外养老保险制度的经验教训，我国养老保险制度在今后的改革完善中，其目标应该是在权利与义务相对应、社会养老与自我保障相结合、公平与效率相兼顾、政策与机构、量力而行与合理负担相统一的基础上，建立涵盖全体社会成员的系统化、规范化、社会化的养老保险制度，从而保障和促进经济的持续增长与社会的稳定进步。基于这个目标，我国养老保险模式从保障范围讲，应采取社会化、广覆盖的原则，扩大养老保险的覆盖面，在经济发展的前提下，逐步将全体社会成员都纳入“安全网”内；从保障结构讲，在建立由国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险构成的多层次、互补式养老保险结构时，国家应从政策上扶植、引导商业保险和各种保险的发展，拓宽其广度和深度，使其适应市场经济体制下不同地区、不同行业、不同企业、不同社会人群的多层社会保障要求；从资金来源讲，采取政府宏观投入、企业微观注入与个人自我筹措的多元化筹资机制；从管理体制讲，打破目前我国养老保险分别由劳动与社会保障部、人事部、财政部、民政部、国家体改委分类主管，同时基本养老保险有11个行业实行系统统筹的“群龙治水”的分散格局，建立统一的养老保险机制，实现管理职能的统一，增强养老保险的社会互济功能；从保障水平讲，既不能不顾我国的国情和国力追求超前过度的保险，也不能人为降低社会养老保险水平，要量力而行；从管理手段讲，要采取法律化、制度化的管理，通过法律的严肃性消除目前养老保险制度中的盲目性、随意性和混乱性；从保险基金的运营讲，建立一个包括舆论约束机制在内的监督机制，切实保障养老基金的合理使用，提高养老保险制度运行的透明度。同时实施有利于养老保险基金保值增值的倾斜政策，保证养老保险基金自身的增值。

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